國外政府信息化建設的概況及對中國的啟示

文章來源:未知 作者:admin發表時間:2014-07-24點擊: 次
隨著信息技術,特別是網絡技術的飛速發展,信息化已經成為世界各國普遍關注的焦點。在國民經濟和社會信息化過程中,政府信息化的作用日益突出,為政府部門提高工作效率、規范辦公、方便溝通、協同工作開辟了嶄新局面,有力促進了一個國家或地區的經濟社會發展。國外政府信息化建設的基本理念、建設原則、管理體制、運行機制,對于我國不斷推進完善政府信息化建設具有借鑒意義。
一、國外政府信息化發展概況
西方發達國家,特別是歐美發達國家,是信息化最早的國家。從一定意義上講,這些發達國家引領著世界政府信息化的潮流,所以推進政府信息化建設,首先不能不關注國外政府信息化的發展狀況。
(一)國外政府信息化發展階段劃分。
政府信息化的進程從全球來看大致經歷了三個發展階段:
1.第一階段:辦公室自動化(20世紀70年代中期至80年代中期)。從辦公自動化的角度來看,這一階段政府信息化的方向就是推動政府內部事物性工作處理的電腦化。其主要特點是:利用各種信息處理設備和信息技術,使辦公室的作業形態由傳統的人工作業轉換為運用現代化的行政設備;通過信息設備、應用軟件、建立各式資料庫為決策與行政事務提供支撐。辦公室自動化比較偏重文件的制作、傳送和儲存。
2.第二階段:建立公共管理信息系統(20世紀80年代中期至90年代中期)。從公共管理信息系統的角度來看,政府信息化的方向更強調增強政府管理的數據處理能力和解決復雜決策問題的能力。其主要特點是:建立由人員、設備和程序所構成的一種新型管理體系,以適應公共管理者決策和有效履行管理職能。80年代中后期,公共管理信息系統和局域網成為政府部門應用的主流。
3.第三階段:推進電子政務(20世紀90年代中期至今)。90年代初期之后,美國、歐盟、澳大利亞等國開始全面著手建設國家電子政務工程,利用互聯網將政府的信息系統在技術上和功能上向政府外部延伸,在建設過程中逐步提出了電子政府的概念,并將電子政務的建設重點定位在公共服務方面。
綜合各類研究成果,國外電子政務發展大致可分為五個階段:簡單的信息發布、政府與用戶的單向互動、政府與用戶的雙向互動、網上事務處理、無縫集成。目前,大部分國家仍處于第二、第三階段,只有少數國家進入了網上事務處理階段,世界上還沒有任何一個國家邁入第五階段。
(二)國外政府信息化發展現狀。
全球各地區由于政治制度、經濟形態、信息化基礎設施等不同,其政府信息化發展水平也有所差異。根據美國布朗大學陶布曼公共政策中心調查結果顯示,北美、歐洲、亞太地區政府信息化發展最為迅速。這些地區的部分國家由于具有良好的信息化基礎設施,政府信息化建設發展迅速,其政府信息化水平代表了全球政府信息化建設的最高水平。
1.北美地區。北美地區在全球的政府信息化建設與發展中最為迅速,其電子政務應用水平處在全球領先地位。
美國將“信息高速公路”建設作為政府的施政綱領,“電子政府”已經初步形成,其政府網站成熟性在全球最高,具有網站內容豐富、提供安全保障、網站多、網聯網等特點。通過美國電子政府門戶“第一政府網”可進入各級政府及部門機構。美國市一級的政府,面向當地居民的公共事務管理和服務職能比較突出,其電子政務建設和應用己經相當完善。
加拿大具備良好的國家信息基礎設施,在推進政府信息化建設過程中,采用了中央集權式的“自上而下”的實施思路,推行“統一的政府”的發展策略。加拿大的電子政府在跨部門、跨區域之間的協同性和一體化服務傳遞方面要超過其它任何國家。
2.歐洲地區。歐洲政府信息化發展水平僅次于北美地區,在戰略部署、計劃實施、信息獲取等方面都是先驅者及領先者。其建設沿著兩條主線展開:一是歐盟組織致力于推行“電子歐洲”計劃(1999年12月提出),從整體上宏觀統籌歐洲的政府信息化建設,又于2006年開始執行名為“i2010”的新規劃;二是歐洲各國既根據本國國情來制定政府信息化發展戰略,又同“電子歐洲”計劃相銜接。一個目標在兩個相互貫通、融合的行為主體上實現了有效的互動,形成了歐洲政府信息化建設的顯著特色。
歐洲地區,政府信息化水平較為領先的國家有英國、挪威、芬蘭、荷蘭、德國、丹麥、愛爾蘭、法國、比利時、意大利等。英國政府從 1994年開始著手電子政務建設,采取了一系列措施以加快電子政府發展。例如,建立協調電子政務發展專門機構,制定《信息時代公共服務戰略框架》和《21世紀政府電子服務》規劃,加強基礎設施建設和跨部門合作等。
3.亞太地區。亞太地區政府信息化發展較為迅速的國家有新加坡、澳大利亞、新西蘭、韓國、日本、馬來西亞等。
新加坡是全世界最早推行“政務信息化”的國家之一,最有代表性的“電子公民中心”是國外發達國家主要效仿的樣板。
澳大利亞電子政府始于20世紀90年代初,得到快速穩健發展。以2004年7月初開通的澳大利亞政府門戶網站為標志,澳大利亞電子政府進入智能化和個性化服務階段。
(三)國外政府信息化建設基本特點。
國外政府在推進政府信息化建設過程中,呈現出一些比較顯著的基本特點。這些特點,在一定意義上講,也概括了當今國際,特別是主要發達國家在推動政府信息化過程中的一些基本走向。
1.確立“以人為本”服務理念。改變以技術為中心的思想,按照“以人為本”的服務理念推進政府信息化建設,是國外政府普遍遵循的發展原則。
美國在政府信息化建設中堅持 “以公眾需求為導向” 的理念,口號是:讓人們點擊鼠標三次就能夠辦事。2006年,澳大利亞發布了“2006~2010年電子政務戰略”——《響應的政府:新的服務議程》,更加強調以公眾為導向。比利時聯邦政府及各區、城鎮都建有各自且相互鏈接的網站。此外,加拿大、英國政府的“以公民為中心的政府”,德國政府的“讓數據而不是公民跑路”,韓國政府的“面向公眾、清廉”等都充分體現了“以人為本”的服務理念。
2.政府主導與市場運作并舉。發達國家普遍把鞏固政府改革成果與推動政府信息化、發展電子政務有機結合起來,收到顯著效果。政府的高度重視和有力支持,是政府信息化發展的政治保障。英國前任首相布萊爾、德國前任總理施羅德、法國前任總理拉法蘭等很多國家首腦,都直接倡導并親力推動了本國政府信息化建設。
充分發揮市場機制作用是世界各國政府信息化建設發展的一個重要趨勢。國外政府積極探索電子政務的市場化和資金籌措模式,尤其注重加強同企業的合作,共同出資或由企業投資來保障電子政務的持續發展。國外許多地方政府采取公開招投標的方式,將主要的政府信息系統要素分包或統包給合格的企業。英、法等國的電子政府工程大部分或主要是通過業務外包的機制完成的,政府通過更少的成本向社會提供更優質的服務。
3.重視政府門戶網站建設。在國外政府信息化建設中,都十分重視政府門戶網站的建設,并把它們作為電子政府與公眾進行溝通、提供公共服務的最主要渠道,如美國最大的“第一政府網站”、新加坡的“電子公民中心”等等。
由于門戶網站的重要性,許多國家都已經或正在設立專門的門戶網站管理部門,以全面地管理門戶網站在技術上的規劃、設計和實現。同時,投入大量的人力、財力和物力保障門戶網站的建設、運營、管理和發展。
4.關注“數字鴻溝”問題。隨著信息技術和全球化的發展,“數字鴻溝”(Digital Divide)成為一個廣受關注的問題。
為解決這一問題,各國政府采取了許多措施。例如,英國到2005年已有96%的政府公共項目實現了在線服務;意大利的波哥納市向所有的居民提供免費上網和電子郵件信箱;加拿大約克區政府統籌建設了網絡基礎設施,提供寬帶接入普遍服務,這些寬帶網絡建設使農村和邊遠地區的居民能享受到和城市居民一樣的政府和公共服務,是政府解決網絡接入服務,縮小數字鴻溝的有效手段。 
二、國外政府信息化建設工作啟示
(一)以建立科學管理模式為保障。
各國政府充分認識到,完善管理體制是促進信息化協調發展的重要保障。在提供政治支持的前提下,紛紛強化組織管理和協調配合,形成管理層次分明、責任主體明確的管理機制。
世界許多國家都著力強化組織管理,成立了專門的組織機構并授予相應的權力,作為決策部門、執行部門、協調部門或輔助部門來負責管理政府信息化規劃、實施和協調方面的事宜,且彼此之間分工清晰,注重協調配合。國外政府從中央到地方普遍建立了分級的“首席信息官制度”。設立一個中立的職位來負責各部門之間的協調,保證信息的上傳下達、各級政務信息系統之間的互聯互通,促進政府部門信息化的主管領導專業化、知識化,保證政府信息化的效果。
(二)以加強資源整合為基礎。
國外政府在信息化建設中,樹立共享觀念,注重超前統籌規劃,加強統籌建設,采取了有效措施加強電子政務的協同辦公,促進信息資源整合共享。
各國在發展政府信息化時,普遍制定了一組前瞻性強、持續連貫的發展規劃和計劃,使信息化建設有章可循,有據可依?!禝T新改革戰略》是日本政府2006~2010年間信息化建設的基本綱領。法國政府編制了電子政府ADELE(2004-2007年)計劃,旨在建立和諧合作的電子政務長期計劃。英國政府頒布了《〈以技術推動政府變革〉實施計劃》。新戰略及其實施計劃主要從以公眾和企業為中心、共享型服務和專業主義三個方面確定了電子政務建設的優先領域。
(三)以制定法規標準為依托。
為政府信息化建設的有序發展,必須依靠規范管理作為保障。為此,逐步完善政府信息化建設的法制環境及制定統一的標準規范體系,成為世界各國政府信息化建設中所采取的重要措施。
國外政府注重完善信息化發展基礎環境,排除法律障礙,為信息化建設提供依據,制定的相關法律法規和政策文件主要涉及信息技術、信息公開、信息安全、隱私保護、信息資源管理、知識產權、采購等多個方面。為避免重復建設,實現信息資源共享,保障信息及網絡安全,世界各國都在積極制定統一的標準規范,很多國家出臺了從網站建設到后臺基礎設施建設等一系列標準,以指導、協調各級政府部門電子政務的建設。
(四)以強化技術和管理為手段。
目前,各國政府對網絡信息安全的重要性已經達成共識,強化信息安全法制管理,完善信息安全標準規范,建立健全信息安全組織管理制度,明確負責安全管理的主要領導、主管部門、技術支持部門,取得了顯著成效。
美國頒布《聯邦信息管理安全法》、《電子簽名法》、《國家信息基礎設施保護法》、《計算機安全法》、《電子通信隱私法》、《計算機欺騙和濫用法》、《個人隱私權保護》等多部法律,從法律上保護信息安全和隱私。
同時,各國政府出臺了相應的網絡安全與信息安全政策。如加拿大政府發布《利用新技術更新政府服務規劃》;法國政府發布《信息社會政府行動計劃》;荷蘭、意大利政府提出《電子政務行動計劃》;日本政府出臺《促進政府廣泛應用信息技術綱要》等。
(五)以加大資金和培訓力度為支撐。
為促進政府信息化的順利發展,國外政府一方面強調成本核算和成本效益分析,另一方面充分保障建設資金,加強信息化建設資金投入;建立培訓制度,加大工作人員、專業技術人員的培訓力度,保證業務系統應用效果。
美國各級政府機構在制定長期戰略計劃時,都充分考慮了信息技術設施和政府信息系統能滿足政府機構目標和工作過程的需要。根據這種需要來確定預算,并且定期考察政府信息系統和信息技術設施利用的費用效益,以使在滿足計劃需求的情況下使信息技術設施和服務的效用最大。
加拿大政府十分重視對政府部門和機構各類人員的安全教育和培訓。安全教育與培訓的內容包括政府與標準、安全教育、信息技術安全、物理設施與職員安全、通信安全措施、密碼系統與PKI、風險評估、公共標準、惡意代碼等。
在德國,聯邦信息安全局專門編寫了《電子政務手冊》,從電子政務ABC 開始,加強對公務員操作電腦的技能培訓,并將10%的電子政務建設經費預算用于政府職員的培訓。
綜合國外政府信息化發達國家和城市的經驗,對推動我國政府信息化建設將產生很多有意義的啟示。

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